Trois textes, à trois moments distincts, ont porté l'ambition d'une constitution pour l'Europe : le projet Spinelli (1984), le rapport Herman (1994), et le traité établissant une Constitution pour l'Europe puis le traité de Lisbonne (2004-2007). Pour le contexte historique de chacun de ces textes, voir la page La construction européenne. Cette page se concentre sur le contenu propre de chaque projet.
Leur comparaison est éclairante : plus l'idée de constitution progresse dans le temps, plus le texte s'alourdit et se complexifie -- et s'éloigne d'un projet politique lisible par les citoyens.
Élaboré par la commission institutionnelle du Parlement européen (qui disposait depuis 1979 d'une vraie légitimité démocratique), le projet de traité instituant l'Union européenne est adopté par le Parlement à une majorité de 76 %. C'est un texte court (une trentaine de pages), clair et compréhensible par tous, non marqué idéologiquement. Il pose les principes de coopération, de subsidiarité ascendante et de citoyenneté, intègre la Charte sociale européenne du Conseil de l'Europe, prévoit un rapprochement des législations fiscales limité à ce qui est nécessaire à l'intégration économique, la perspective d'une monnaie européenne, un espace juridique commun contre le terrorisme, et l'évolution vers une défense commune -- sans jamais mentionner l'OTAN ni l'Alliance atlantique, à aucun des 87 articles du traité.
Sur le plan économique, l'article 48 fonde la politique de concurrence de l'Union sur trois exigences précises : « un régime d'autorisation des concentrations d'entreprises inspiré des critères fixés par l'article 66 du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier », « les nécessités de la restructuration et du renforcement industriels de l'Union face aux perturbations profondes que peut provoquer la concurrence internationale », et « la nécessité d'interdire toute discrimination entre les entreprises privées et publiques ». Le traité prévoit par ailleurs que l'Union puisse « élaborer des stratégies de développement en vue d'orienter et de coordonner les politiques des États membres dans les branches industrielles particulièrement importantes pour la sécurité économique et politique de l'Union », la Commission rendant compte périodiquement de sa politique industrielle au Parlement et au Conseil. Dans le domaine de l'énergie, l'intervention de l'Union doit « assurer la sécurité des approvisionnements » et une « politique harmonisée des prix compatible avec des pratiques loyales de concurrence », tout en promouvant les énergies renouvelables. Autant de formulations concrètes et interventionnistes, bien éloignées de la concurrence pure et non faussée qui s'imposera par la suite avec l'Acte unique (voir la page concurrence).
Sur le plan monétaire, le traité prévoit un Fonds monétaire européen chargé de gérer une partie des réserves des États membres (transférées progressivement), tandis que les banques centrales nationales conservent leurs propres objectifs de création monétaire, sous réserve des obligations et contraintes fixées collectivement. L'écu est appelé à devenir progressivement une monnaie de réserve et un moyen de paiement, dont l'usage s'élargit par étapes. C'est très exactement la structure d'une monnaie commune -- les monnaies nationales et les banques centrales continuant d'exister, coordonnées entre elles -- et non celle d'une monnaie unique imposant la disparition immédiate des monnaies nationales au profit d'une banque centrale unique, comme l'instaurera ensuite le traité de Maastricht (voir la page Banque centrale européenne).
Sur le plan des droits et de la citoyenneté, le traité crée une citoyenneté de l'Union -- dérivée de la citoyenneté nationale et ne pouvant être acquise ou perdue séparément d'elle -- huit ans avant que le traité de Maastricht n'introduise formellement ce concept dans les traités réels. Il engage également l'Union à adopter, dans un délai de cinq ans, sa propre déclaration des droits fondamentaux et à délibérer sur son adhésion aux pactes des Nations unies relatifs aux droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels. Enfin, en cas de violation grave et persistante par un État membre des principes démocratiques ou des droits fondamentaux, le traité prévoit qu'après constatation par la Cour de justice et avis conforme du Parlement, le Conseil européen puisse suspendre les droits de l'État concerné, y compris sa participation au vote au Conseil européen et au Conseil de l'Union.
Ces trois mécanismes -- citoyenneté de l'Union, déclaration des droits fondamentaux, sanction pour violation de l'État de droit -- ne sont pas des dispositions isolées : ils s'inscrivent, chez Spinelli, dans un même projet cohérent, où subsidiarité ascendante, monnaie commune, protection sociale et démocratie parlementaire se soutiennent mutuellement. Il développe aussi des compétences sociales, environnementales, sanitaires (protection des consommateurs, coordination de l'assistance réciproque en cas d'épidémies). Il est écarté par les chefs d'État et de gouvernement au sommet de Fontainebleau (juin 1984) au profit d'une voie purement économique, l'Acte unique.
Dix ans plus tard, le Parlement européen adopte, le 9 février 1994, le rapport Herman -- deuxième projet de la commission institutionnelle -- qui va plus loin en définissant un modèle fédéral coopératif décentralisé. Ce modèle implique la reconnaissance de plusieurs pôles régionaux (on pourrait dire l'Europe du Nord, celle du Sud, l'Europe libérale, l'Europe slave -- soit les quatre systèmes familiaux exogames qui forment la trame anthropologique de l'Europe), une logique de coopération plutôt que de concurrence, et de coordination plutôt que de subordination. Il dénonce également le déficit démocratique de l'Europe et le caractère confus et illisible du traité de Maastricht. Cette Europe alternative n'a pas vu le jour : c'est une Europe hybride qui s'est imposée, où coexistent l'absence de pôle coordinateur (l'intergouvernemental régnant dans les deuxième et troisième piliers de Maastricht) et une dérive vers un pôle centralisateur imposant un modèle néolibéral (le premier pilier).
Vingt ans après Spinelli, le TCE présente un contraste frappant avec ses deux prédécesseurs : un texte volumineux, indigeste, traversé d'un double langage récurrent. L'Union « oeuvre pour le développement durable » (art. I-3) mais la politique agricole commune vise « à accroître la productivité de l'agriculture » (art. III-227), déjà en surproduction. L'Union reconnaît les services d'intérêt économique général (art. II-96, III-122) mais les soumet aux règles de concurrence non faussée (art. III-166 et 167). L'Union promeut le plein emploi (art. I-3), mais sa politique monétaire ne tient compte ni de la croissance ni du chômage (art. I-30). Ce double langage peut être rapproché du langage paradoxal des doubles contraintes, dont on sait qu'il témoigne souvent d'une volonté de pouvoir et de manipulation.
Gouvernance sans démocratisation. Le TCE améliore certains mécanismes (extension des pouvoirs du Parlement, présidence stable du Conseil européen, ministre des Affaires étrangères, personnalité juridique de l'Union, double majorité au Conseil à partir de 2009 : 55 % des États et 65 % de la population). Mais cette amélioration de la gouvernance ne signifie pas une démocratisation : le Parlement européen reste exclu de toute initiative législative (monopole de la Commission), il est écarté de la politique monétaire, et simplement consulté sur la politique étrangère. Le droit d'initiative populaire (un million de signatures) ne contraint en rien la Commission à agir.
Une coordination économique et monétaire inexistante. Il n'y a pas la moindre amorce d'un gouvernement économique dans le TCE : la Banque centrale européenne reste autonome (art. I-30 et III-188), avec pour seul objectif le contrôle de l'inflation, et l'harmonisation fiscale relève de l'unanimité -- le droit de veto y est maintenu, perpétuant le dumping fiscal entre États.
Une Europe sociale inexistante. La Charte des droits fondamentaux intégrée au TCE offre des garanties inférieures à la Charte sociale européenne révisée de 1996, et ses dispositions restent non contraignantes, contrairement à la partie économique du traité. Le principe du pays d'origine -- présent dès le traité de Rome (art. 30 pour les marchandises, art. 59 pour les services) et renforcé par l'arrêt « Cassis de Dijon » de la Cour de justice (20 février 1979) -- s'étend aux services (préfigurant la directive Bolkestein) : une harmonisation par le bas, problématique dans une Europe élargie à des pays de niveaux de développement très inégaux, alors que le budget européen 2007-2013 est réduit plutôt qu'augmenté.
Une Europe dépendante de l'OTAN. L'Europe s'engage à respecter les obligations découlant du traité de l'Atlantique nord (art. I-41) -- une référence absente aussi bien du projet Spinelli que du rapport Herman, ni l'un ni l'autre ne mentionnant l'OTAN ou l'Alliance atlantique.
Une unanimité maintenue dans les domaines clés (fiscalité, sécurité sociale, une partie de la justice et des affaires intérieures, politique étrangère et de sécurité commune, finances de l'Union), rendant toute réforme ultérieure extrêmement difficile -- une double unanimité étant requise pour modifier la partie III du traité (art. IV-445).
Le traité de Lisbonne (2007). Rejeté par la France et les Pays-Bas en 2005, le TCE est repris, débarrassé de sa partie III, sous la forme du traité de Lisbonne, adopté par le Conseil européen des 21 et 22 juin 2007 puis par voie parlementaire (entrée en vigueur le 1er décembre 2009). La présidence de l'Union devient stable (deux ans et demi), les domaines à majorité qualifiée s'étendent, notamment en matière judiciaire et policière, et le Parlement européen devient colégislateur dans ces domaines. L'unanimité demeure la règle pour la politique étrangère et la fiscalité. Le principe de subsidiarité et le rôle des parlements nationaux sont formellement renforcés, et la Charte des droits fondamentaux devient juridiquement contraignante (sauf pour le Royaume-Uni).
Des mécanismes de Spinelli repris isolément, et affaiblis. Trois dispositifs que Spinelli avait conçus en 1984 comme les éléments d'un même projet cohérent ont fini, des années plus tard, par apparaître dans les traités réels -- mais chacun coupé de ce qui lui donnait sa portée, et greffé sur une construction devenue entre-temps néolibérale plutôt que démocratique et sociale. La citoyenneté de l'Union est introduite par Maastricht, huit ans après Spinelli, mais dans un traité qui impose simultanément la subsidiarité descendante et la constitutionnalisation du néolibéralisme (voir les pages La construction européenne et déficit démocratique) : la citoyenneté y devient un habillage symbolique plutôt que le socle d'un projet commun. La Charte des droits fondamentaux, promise par Spinelli sous cinq ans, ne devient juridiquement contraignante qu'avec Lisbonne -- vingt-cinq ans après -- et offre, comme on l'a vu plus haut, des garanties inférieures à la Charte sociale européenne révisée de 1996, à laquelle Spinelli l'adossait directement. Le mécanisme de sanction contre un État membre violant les principes démocratiques, prévu par Spinelli, est repris par le traité d'Amsterdam en 1997 sous le nom d'article 7 -- mais engagé contre la Pologne (2017) et la Hongrie (2018), il n'a jamais abouti à la moindre sanction effective, les deux pays s'étant engagés à se protéger mutuellement par un veto croisé au Conseil européen, où l'unanimité reste requise. Le problème n'est donc pas que ces idées aient mis du temps à s'imposer : c'est qu'une fois reprises hors du projet d'ensemble qui leur donnait sens, elles se sont révélées, l'une après l'autre, sans substance.
En écartant un projet clair et démocratique (Spinelli), en refusant un débat sur les différentes alternatives (Herman), puis en imposant un traité (Lisbonne) rejeté par référendum (le TCE, rejeté par référendum en 2005), les chefs d'État et de gouvernement n'ont pas seulement retardé certaines avancées institutionnelles : ils ont orienté l'Europe sur une voie économique et monétaire dogmatique. Le modèle proposé de la Communauté européenne polycentrique est proche de l'orientation donnée par le traité Spinelli et par le modèle fédéral coopératif décentralisé de Herman -- sans pour autant se définir lui-même comme un modèle fédéral : entre le souverainisme pur d'un côté et le modèle fédéral de l'autre, il se situe comme un modèle coopératif polycentrique distinct des deux (voir la page L'Europe : un débat interdit).